2023年06月20日潤稿
三、中央政治委員會的立法機能
（一）中央政治委員會介入立法權的法源依據
匯集各黨派代表的「中央政治委員會」乃汪政府最高的政治核心單元，在中央政治委員會之下者為國民政府，以次統領五院與各委員會（包含華北政務委員會、憲政實施委員會……等）。行政院轄屬各部會，華北政務委員會則轄屬各總署。
中政會原本為中國國民黨的黨內單位，其作用為與國民政府對口的平台，乃溝通「黨、政」關係的樞紐。至汪政府成立之後，迅速將中政會的政治理念提升至更高的層次，改為各黨各派合組的模式，不再專屬於中國國民黨的一黨專政模式【注23】，1940年4月11日汪政府國民政府訓令第10號：
「令立法院
據文官處簽呈准中央政治委員會秘書廳三月三十日中政秘字第二十四號公函內開「案查接管卷內三月二十一日中央政治會議第二次會議：第三案「修正中華民國國民政府組織法第十五條案」當經決議「原文第十五條「憲法未頒布以前行政立法司法監察考試各院各自對中國國民黨中央執行委員會負責」修正為「憲法未頒布以前行政立法司法監察考試各院各自對中央政治委員會負責」相應錄案函達至希查照轉陳分別飭遵等由請鑒核等情到府自應照辦除分令外合行令仰該院即便遵照此令
中華民國二十九年四月十一日」。【注24】」
由於中央政治委員會的地位優崇，且〈中央政治委員會組織條例〉明訂其立法職能：
「第一條
中央政治委員會為全國政治之最高指導機關。
左列事項應經中央政治委員會之決議：
一、立法原則。……
六、中央政治委員會主席認為應交會議之事項。
第六條
中央政治委員會不直接發佈命令及處理政務，其決議交由國民政府執行之。
中央政治委員之決議，提交國民政府及各院暨軍事最高機關討論或執行時由各該長官負責辦理之。
第八條
中央政治委員會設法制、內政、外交、軍事、財政、經濟、教育及其他專門委員會，各設主任委員、副主任委員各一人、委員九人至十三人，分別擔任審查與設計事宜，其人選由主席指定之。
委員會組織規程另訂之。」【注25】
進而中央政治委員會可以受理各類法案，可以審議法案或委付各單位初審，亦可以逕行通過法律條文甚至指揮立法院的立法行為。1943年1月9日「最高國防會議」成立後，中央政治委員會一部分的職能轉由最高國防會議先行，以故最高國防會議亦承擔起一部份的立法工作。
汪政府立法院由於須對中央政治委員會負責，故於法案的審查上也自覺地尊重中央政治委員會的議決內容，出現了自我審查約束的現象。例如1940年5月16日立法院將「邊疆委員會組織法」審查結果呈送國民政府時，即言明不便擅改中央政治委員會通過的法律術語：
「再，「第十九條條文內「北平」名稱問題，現華北政務委員會發布命令皆用北京，業經中央政治委員會通過。是否應改為北京以資適合目前之實際？統希各委員公決」等語。嗣經各委員詳細討論，對於該會專員採用聘任制，認為有理，當予以通過；惟北平名稱問題，僉以為國民政府十七年通令改北京為北平，之後通行已久，在未經國府通令北平恢復北京故（靜案，原文如此）有名稱以前，本院未便擅改，但該會即（靜案，原文如此）須在北平設辦事處，若不即予改訂則實際上又滯（靜案，原文如此）礙難行，故暫予修正」【注26】
（二）法案的提出
1、中央政治委員會主席：
在汪政府的體制內，一部法律必須經過中央政治委員會的決議通過才能具備法效性。中央政治委員會所受理的法案，有一部分是由中央政治委員會主席直接交議或報告的項目。汪政府前期，是類項目在會前業經汪兆銘個人預先同意，他僅在開會時以主席身分向中央政治委員會報備，如1942年8月20日中央政治委員會第106次會議：「主席報告：茲訂定〈中央政治委員會專門委員會委員任用資格審查辦法〉，已核准施行。」【注27】中央政治委員會主席報備的法律並不全屬重大案件，有些其實是國府、各院、部、會已豫備商討周全的草案，送請主席過目的原因乃在於加速立法進度而已。
中央政治委員會主席原則上都會將所欲發動的法案提交中央政治委員會議決，但史寔上也曾發生過體制外立法。中央政治委員會主席超越國家體制、跳過中央政治委員會所為的立法措施，目前就史料所及，僅見一例，即「對渝工作委員會」的設置。汪政府為維繫其政權，在一定程度上不得不仰賴特務系統；但仰賴特務系統就與仰賴軍隊武力一樣，主政者若一不小心便有遭到反噬的危險。汪兆銘為加強對特工勢力的掌握，欲圖展開兩手操控，遂在體制外秘密地設置了「對渝工作委員會」，其機關組織法和機關行為法並未遵循國家正規的立法程序來研議，乃是轉而秘密成立新的特務機構。此一黑機關見諸羅君強的回憶：
「汪精衛對李士群特工勢力的坐大是不能無動於衷的。根據林柏生的獻策，他決定仿照蔣介石的老例，再來一個特工系統。大約在1942年間，汪就成立一個“對渝工作委員會”，並未在中央政治委員會、黨中央常務委員會提出通過，當然是他私設的。對渝工作委員會由林柏生、黃自強、蘇成德三人領導。……蘇既反李，林就利用他這個職業特務來建立新特工，因此他還當了對渝工作委員會的執行機構──政治工作局局長。……他們這個組織由於經費少，編制小，大約只做了些情報工作，後來李士群一死，對象既失，更鬆動了。」【注28】
2、最高國防會議：
1943年1月9日汪政府的最高國防會議獲得組織法源，開始運作【注29】。作為中央政治委員會的微縮機關，最高國防會議成立以後相應取得「准中央政治委員會」的立法權能，擁有向中央政治委員會提出法案的權力。有部分法案不再於中央政治委員會上仔細討論，而係在最高國防會議上預審，然後提案送請中央政治委員會複審；因此，最高國防會議的提案也成為中央政治委員會所受理法案的來源之一，如：1943年5月6日中央政治委員會第123次會議：
「最高國防會議第一一次會議，經決議將〈懲治盜匪暫行條例〉草案交法制專門委員會審查在卷，茲查該暫行條例與「戰時民事、刑事」兩特別法草案有關，擬照最高國防會議第一三次會議討論事項第二案決議：「交陳院長公博、陳部長羣、梅部長思平、羅部長君強負責，並召集專家併案審查呈核，請公決案。決議：通過。」【注30】
3、國民政府：
作為中央政治委員會所屬的下一級機關，國民政府得向中央政治委員會提出法案，不過國民政府將法條內容送交中央政治委員會逐條審查的情形較少見，多數乃提請追認。因為相關法律已以府令頒行，通常僅履行備查的程序。如：1943年4月1日中央政治委員會第122次會議：
「主席交議：秘書廳案呈，准國民政府文官處函，為奉府令「福建廈門市著改為廈門特別市」暨「特任李思賢為廈門特別市市長」，請轉陳鑒核追認等情，請公決案。決議：通過，追認。」。【注31】」
國民政府亦會層轉五院【注32】、軍事委員會【注33】……等中央政治委員會下二級機關的法案，補送備查以讓程序完備。
4、越級呈送（例外）：行政院、新國民運動促進委員會、軍事委員會
中央政治委員會所屬的下二級機關原則不會直接將法案呈請中央政治委員會討論，而係通過國民政府（文官處）層轉。例外之一為行政院，該院因業務繁鉅，較常略過國民政府直接向中央政治委員會提出法案，如1942年10月1日中央政治委員會第112次會議：
「主席報告：據行政院呈，據教育部呈，為恢復各級學校訓育主任、教員資格審查制度，附具脩正〈中等學校訓育主任、公民教員資格審查條例〉、審查委員會組織條例、登記規則、工作大綱、工作成績考核辦法呈核一案，當飭據本院參事廳審查簽具意見呈復，經提交第一三零次院會決議：「照審查意見通過，錄案呈請備案。」等情，已准備案。」。【注34】」
又如「社會福利部社會簡易保險局暫行組織條例」，係行政院逕行制定並公布，未經國民政府和立法院，即報請中央政治委員會備案【注35】。
例外之二為新國民運動促進委員會，該會之得越級提案或許和汪兆銘重視新國民運動欲加強在青年中的號召力有關【注36】。例外之三為軍事委員會，該會的相關法案雖多通過國民政府層轉【注37】，但遇緊急狀況時亦偶見由軍事委員會越級直接呈送中央政治委員會的事例，如第一集團軍突破法定編制員額添設副總司令一案即是【注38】。
（三）法案的審議
1、中央政治委員會逕行審議：
中央政治委員會對於法案的審議情形，包括直接通過、追認、委付中央政治委員會所屬的各個專門委員會研議……等多種情況。有不少法案僅須中央政治委員會自行議決，即准通過頒行，而不必非經立法院審議不可。如1941年12月31日中央政治委員會第76次會議：「主席交議：茲擬具〈新國民運動綱要〉，請公決案。決議：通過。」【注39】；又如1943年1月9日中央政治委員會臨時會：「主席交議：茲擬具〈最高國防會議組織綱要〉，請公決案。決議：通過。」【注40】；亦有不少法案提請中央政治委員會追認即行生效，案例已如前述，此不複贅。
2、中央政治委員會所屬各專門委員會初審，再呈送中政會複審：
另有一部分法案，中央政治委員會開會討論時無法立時形成共識，遂決議先送中央政治委員會內部的各個專門委員會初審，然後續送中央政治委員會再議；這類情形下的法案，其審議和定案原則上也是不必經過立法院。送「中央政治委員會法制專門委員會」初審的法案很多，如1943年5月6日中央政治委員會第123次會議：
「主席交議：最高國防會議第一一次會議，經決議將〈懲治盜匪暫行條例〉草案交法制專門委員會審查在卷，茲查該暫行條例與「戰時民事、刑事」兩特別法草案有關，擬照最高國防會議第一三次會議討論事項第二案決議：「交陳院長公博、陳部長羣、梅部長思平、羅部長君強負責，並召集專家併案審查呈核，請公決案。」決議：通過。」【注41】
送初審的法案，多數係由單一個專門委員會負責，不過也有部分法案因案情較複雜，有時候會由兩個專門委員會會同審查，如：1941年1月30日中央政治委員會第35次會議：
「中央政治委員會秘書廳函為中政會第三十五次會議貴院提請恢復主計制度一案決議交法制財政兩專門委員會審查錄案函請查照由
查三十年一月三十日中央政治委員會第三十五次會議討論事項第一案：「貴院長提：為本院會議通過立法委員王雨生等提請恢復主計制度一案，提請公決案。」當經決議：「原則通過，先交法制財政兩專門委員會審查，由法制專門委員會召集，並擬具恢復主計制度進行步驟呈核。」記錄在卷。除分函法制財政兩專門委員會查照外，相應錄案函達，即請查照為荷。此致立法院」。【注42】」
若案情所牽涉的範圍更廣，也可以由三個以上的專門委員會會同審查，如：1940年6月5日中央政治委員會第9次會議：
「行政院提：據財政部呈送〈中央儲備銀行法〉草案，請核議案。決議：交法制、財政、經濟三專門委員會會同審查並嚴守秘密，由梅主任委員（案，梅思平）召集。」【注43】
倘若法案牽涉重要機密事務，中央政治委員會可以要求關係院、部派員列席初審會議，參與法案的研商，此際，立法院得憑藉初審之機提出審查意見，而例外地在初審階段發揮立法功能，如：1940年5月2日中央政治委員會第5次會議：「行政院提：脩正〈海軍部組織法〉案。決議：交軍事專門委員會審查，並邀關係院（立法院）、部（參謀本部）參加。」。【注44】」
3、中央政治委員會送交立法院審議：
另有極少數的法案，中央政治委員會討論時已初步商定大方向，送交立法院審議定案，而不是送各專門委員會初審。此際，立法院僅能在中央政治委員會決議內容的基礎上，進行事後的微幅調整，如：1942年9月3日中央政治委員會第108次會議：
「主席交議：秘書廳案呈，准軍事委員會函送擬訂〈陸軍部組織法〉及脩正〈海軍部組織法〉兩草案，請轉陳鑒核等情，請公決案。原則通過，交立法院審議，並將〈行政院組織法〉中「軍政部」字樣改為「陸軍部」。【注45】」
（四）法案議決後的發交
1、中央政治委員會逕予通過施行：
各類法案經中央政治委員會的議決通過後，即獲得法效力。對於已經議決的法律，中央政治委員會可以只做成書面的會議記錄，無須發交任何機關就在全國和平區範圍內訂定或追認法律條款，如：1941年5月15日中央政治委員會第47次會議修正〈清鄉委員會臨時組織大綱〉：「主席交議：據清鄉委員會汪兼委員長簽請脩正該會臨時組織大綱一案，請公決案。決議：照脩正條文通過。」【注46】
2、中央政治委員會送交國民政府公布頒行：
中央政治委員會也可以直接將結果送國民政府公布、施行或轉頒，而不照會立法院，如：1940年6月20日中央政治委員會第11次會議：
「主席交議：國民政府移送，據軍事委員會呈送〈綏靖主任公署暫行組織條例〉、〈邊區綏靖總司令部暫行組織條例〉、〈蘇浙皖綏靖軍總司令部暫行組織條例〉，請核議案。決議：通過，函國民政府。」【注47】
3、中央政治委員會決議通過送交立法院備查：
有時候，中央政治委員會函送國民政府的同時也轉發至立法院，相關結果立法院只能照單全盤接受中央政治委員會的指導，如：1942年9月3日中央政治委員會第108次會議：
「主席交議：秘書廳案呈，准軍事委員會函送脩正〈軍事委員會組織法〉、〈航空署組織條例〉、〈經理總監署組織規程〉暨擬訂〈陸軍編練總監公署組織條例〉及該會總務廳組織規程、〈參贊武官公署組織條例〉等草案，請轉陳鑒核等情，請公決案。決議：通過，送國民政府轉飭遵照，並交立法院備查。」【注48】
【注23】中國第二歷史檔案館（編），《立法院公報》，第35冊，第126頁：「此次政府還都雖取消一黨專政，而政府產生仍淵源於國民黨第六次代表大會所決議，以是之故，政府施政方案皆本於總理遺教之《建國大綱》，國民黨從前未盡遵守遺教……總理當日主張之訓政並非由黨之名任之，更非由於一黨所專，今日以訓政政務由政府負之，正與總理遺教之旨相符」。
【注24】中國第二歷史檔案館（編），《立法院公報》，第35冊，第38頁。
【注25】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽國民政府公報》，第1冊，國民政府公報第一號，法規，第5頁～第6頁。
【注26】中國第二歷史檔案館（編），《立法院公報》，第35冊，第238頁～第239頁。
【注27】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第14冊，第4頁。靜案，各專門委員會為中央政治委員會的內部單位，地位凌駕於國民政府之上，其人事晉用以辦法採認乃屬便宜行事，實應以法律定之。
【注28】羅君強，〈對汪偽的回憶〉，文存：全國政協文史和學習委員會（編），《我所知道的汪偽政權》，中國文史出版社，2017年，第59頁。
【注29】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第16冊，第105頁，1943年1月9日，中央政治委員會臨時會：「主席交議：茲擬具〈最高國防會議組織綱要〉，請公決案。決議：通過。」。
【注30】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第16冊，第322頁～第323頁，民國32年（1943）5月6日，中政123會。
【注31】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第16冊，第218頁。
【注32】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第6冊，第142頁，30年6月26日中央政治委員會第52次會議：「主席報告：秘書廳案呈，准國民政府文官處函知，為行政院轉據內政部呈，擬具修正〈中央衛生委員會組織條例〉呈請國府公布一案，已奉府令公布，通飭施行，陳請備查等情，已准備查。」。
【注33】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第5冊，第285頁，1941年5月15日中央政治委員會第47次會議：「主席報告：秘書廳案呈，准國民政府文官處函知〈特級上將受任條例〉及〈上將任官施行條例〉業經軍事委員會呈奉府令廢止，並通飭知照。」。
【注34】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第14冊，第457頁，1942年10月1日中央政治委員會第112次會議：「主席報告：據行政院呈，據教育部呈，為恢復各級學校訓育主任、教員資格審查制度，附具脩正〈中等學校訓育主任、公民教員資格審查條例〉、審查委員會組織條例、登記規則、工作大綱、工作成績考核辦法呈核一案，當飭據本院參事廳審查簽具意見呈復，經提交第一三零次院會決議：「照審查意見通過，錄案呈請備案。」等情，已准備案。」。
【注35】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第16冊，第216頁。
【注36】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第16冊，第110頁～第111頁，民國32年（1943）2月25日中央政治委員會第121次會議：「主席交議：據新國民運動促進委員會呈，擬將中國青年團暨中國童子軍兩系統合而為一，定名為中國青少年團，附具脩正總章草案，呈請鑒核等情，請公決案。決議：通過，送國民政府公布，暨將中國青年團及中國童子軍兩暫行總章明令廢止，並交立法院備查。」。
【注37】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第6冊，第238頁，1941年7月3日中央政治委員會第53次會議：「主席報告：秘書廳案呈，准國民政府文官處函知，為軍事委員會擬具〈陸軍師司令部組織條例〉，呈請國府公布施行，並請廢止〈陸軍步兵師司令部組織條例〉，業奉府令分別公布廢止一案，陳請備查等情，已准備查。」。
【注38】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第6冊，第238頁，1941年7月24日中央政治委員會第56次會議：「主席交議：秘書廳案呈，准軍事委員會函，以第一集團軍應添設副總司令一員，以資臂助，查有暫編陸軍第二十四師師長顏秀五堪以充任，除先行令派並呈請國府明令特派外，請轉陳提會追認等情，請公決案。決議：通過。」。
【注39】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第10冊，第115頁。
【注40】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第16冊，第105頁。
【注41】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第16冊，第322頁～第323頁。
【注42】中國第二歷史檔案館（編），《立法院公報》，第37冊，第348頁。
【注43】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第1冊，第252頁。
【注44】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第1冊，第108頁。
【注45】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第14冊，第154頁。
【注46】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第5冊，第288頁。
【注47】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第2冊，第4頁。
【注48】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第14冊，第154頁。
