2023年06月18日潤稿
一、泛音
抗日戰爭期間，汪兆銘還都於寧，吸收華北、華中、華南的各種既有政權，重組國民政府並企圖將渝方解構。汪政府延續了原國民政府的作法，仍維持訓政體制，但在建構政府的政治思想上從一黨領政的模式改變為各黨派合作的新模式，將中政會自中國國民黨剝離和抬升，統由中央政治委員會指導國民政府、各院會、各部會等全國政府機關。
中央政治委員會已下，中央設置五院，其中的立法院職司法律的制定、修正與廢止；不過，中央政治委員會依法雖然不直接發佈命令及處理政務，但在實務上就立法院的立法事務有著較深的干預。該會會議錄裡有著數量龐大的法律研議審擬案件，有一些法律是先由中央政治委員會所屬「法制專門委員會」先期分工進行審議後，送請中央政治委員會決議，最後再交下立法院公布。此種立法流程跳脫了國會的三讀立法程序，大異於現代一般憲政體系的認知。
亦即，中央政治委員會在法案提出、審議和成立的各個階段都有權指導立法院甚至跳過立法院，在立法院三讀程序之上添加了額外的立法程序，基本上延續了原國民政府的舊作法，而略有因改。以下析言中央政治委員會介入立法權的動態，實錄如具。
二、汪政府還都之初的法律環境
（一）汪政府之前的黨政關係：原中政會高度介入立法院事務
中政會的起源頗早，1924年7月11日首見設置【注1】。孫文辭世之後，中政會漸成中國國民黨「以黨領政」理念中用以溝通黨和政府的樞紐，對於重大的國政與人事案具有關鍵的作用，由而使得中政會常在中國國民黨的政潮中成為各方激烈爭奪的對象。中政會地位的重要，相關事例可參考李寶明的整理，例如1926年3月20日：
「中山艦事件，蘇聯顧問團沒有指責蔣（案，蔣介石），汪精衛憤而出國。此前，胡漢民、許崇智因與廖案有牽連而先後離開廣東；在廣東的軍委會成員只剩下伍朝樞、朱培德、譚延闓和蔣介石。蔣介石極力推薦譚延闓出任國民政府代理主席、中政會主席等要職。」【注2】、「……蔣也很清楚，儘管他在汪精衛出國後相繼擔任國民黨中常會主席、中政會主席等職，但在歷來看重個人資歷的國民黨人眼中，他在黨內還遠未達到一呼百應的地位。」【注3】
又如1928年6月11日：「馮玉祥因對蔣（案，蔣介石）處理奉軍和把京津交閻（案，閻錫山）不滿，遂以後方不穩為理由遲遲不到前線。11日，蔣介石表示辭去中政會主席職務，以此來督促馮玉祥北上。」【注4】
再如中政會也與行政院和立法院之間保有著密切的實務運作關係，對此劉維開先生已有詳盡分析，節要如下：「從中政會的實際運作探討訓政前期的黨政關係，……政治會議作為「全國實行訓政之最高指導機關」，其職權包括建國綱領、立法原則、施政方針、軍事大計、財政規劃及政務官任免，範圍十分廣泛。但是從歷次會議的決議案，可以發現國民政府的五院中，實際上只有行政、立法兩院與政治會議的關係密切，其他司法、考試、監察三院大多只有人事任免或法律制定的關係，其他部分十分有限。這當然與司法、考試、監察三院所職司司法、考試、監察三權在理論上應以獨立行使為當有關，但是在「黨治」之下，要求司法、考試、監察三院超出黨派是不可能的事，可是中國國民黨的自我節制，卻是可以達到的。……從現存中央政治會議歷次會議速記錄的內容來看，第四屆中央執行委員會時期之政治會議與第三、五屆相較，是委員政府施政討論最多，關切最深的一個階段。所以會如此，一方面與1931年12月〈國民政府組織法〉及〈政治會議條例〉修正後的相關規定有關……另一方面也與當時擔任行政院長的汪兆銘主持政治會議的態度有關，他願意向委員提出政治外交報告，使中央執、監委員對於政府施政有參與討論，提供意見的機會，形成中執委出席政治會議比出席中常會踴躍的情形。」【注5】
汪政府成立伊始，即標舉秉承原國民政府的政治統緒，並追認接續1937年11月19日以前國民政府的法律架構；因此，就汪政府的立場而言，其政治傳統和國家體制允非突然創發出來的，乃係延續的和正統的，是故汪政府中央政治委員會也同樣是接續自原中國國民黨中政會而來，略事因革，自然也會對立法院事務有著較高密度的干預和涉入。
（二）汪政府成立時的法制架構不健全
汪政府中央政治委員會介入立法權的狀況顯示其立法程序與現代一般憲政體系有異，此種狀況的出現除了延續自原中政會的實務慣習之外，也和中日交戰時局紊亂，以及汪政府本身的法制架構不健全有關。其原因乃屬多方面的，有一部分作法是蕭規曹隨因循守舊，也有一些作法乃係隨順情勢演變而來。汪政府成立後，有三個根本的法制問題懸而未決，須予適當處理：
1、憲法未定遲遲無法解除訓政階段：
汪政府的國體在理論上係延伸自原中國國民黨的訓政理念，惟1931年6月1日中國國民黨施行的一黨專政「訓政約法體制」【注6】，與1940年3月30日汪政府所擬採行的跨黨派「憲政準備時期」之間仍有相當的差異，後者雖因於前者，但就內容上保有較大規模的調整。但無論如何，憲法未定乃當日客觀的現實，故汪政府〈國民政府政綱〉第6條遂有「召集國民大會制定憲法實施憲政」之宣示【注7】。有鑑於憲法尚未確立，因此1940年3月30日中央政治委員會第1次會議汪兆銘即提議由行政院長會同立法、司法、監察、考試各院長、副院長及內政部長研擬〈憲政實施委員會組織條例〉，並延聘賢達和能員共襄大業【注8】。1940年9月5日中央政治委員會第19次會議汪兆銘又報告已將內政專門委員會所擬〈憲政實施前內政設計大綱方案〉轉送憲政實施委員會參考採納【注9】。1940年9月12日中央政治委員會第20次會議決定於1941年1月1日召集國民大會【注10】，惟因憲政實施委員會審議憲法草案羈延過久導致國民大會流產【注11】，1940年12月26日中央政治委員會第32次會議遂囑憲政實施委員會於後者1941年1月10日的第3次全體會議確定國民大會召開之日期【注12】，旋又一再延期【注13】。直至汪政府自行宣告結束之日止，憲法文本均無法正式確立，成為汪政府法制的第一個難題。而也正是此一難題之滯宕無果，轉作汪政府繼續施行訓政的法理基礎，1940年11月28日修正公布之「中華民國國民政府組織法」規定：「國民政府依據中華民國訓政時期約法第七十七條之規定制定中華民國國民政府組織法」（第1條）、「國民政府設主席一人、委員二十四人至三十六人，各院設院長、副院長各一人，由中央政治委員會選任之」（第10條）、「憲法未頒布以前，行政、立法、司法、監察、考試各院，各自對中央政治委員會負責」（第14條）【注14】，中央政治委員會遂得以藉此名正言順地介入立法權進行實質干預。
2、如何適用原國民政府、臨時政府、維新政府等紛雜的法律架構：
汪政府面臨的第二個法制問題則是如何沿用舊國民政府的法律架構，這牽涉到汪政府如何接續廣州國民政府以迄的法統。關於此點，1940年4月6日中央政治委員會第2次會議汪兆銘交議：
「國民政府還都前法令，應如何適用及修訂案。
查國民政府既經還都，此後關於法令之適用，自以繼承舊制為原則。惟過去種種法令，其立法原則間或與現行政綱微有出入。且自二十六年十一月移駐重慶辦公，迄於本年三月三十日還都南京，其間經過兩載有餘，種種事實演變，亦為政府所不容忽視。此後行政、司法各機關，如純然遷就事實，固為法理之所不許。倘或固執法統，亦勢必至於與事實扞格過甚。茲提出法令適用及修正綱要如左，敬候公決：
一、由國民政府通令全國行政、司法各機關，一切法令以適用民國二十六年十一月十九日以前施行者為準則。
二、凡中、外人民在還都以前，因適用他種法令所取得之權利或利益，現因適用國民政府法令而有受損害或喪失之情形時，各級行政及司法機關應妥擬適當方法，暫予保留呈候核定，並由行政及外交各機關儘速調整。
三、還都以前國民政府法令與現行政綱不相容者，應由行政院及立法院遵照政綱儘速修訂。
決議：通過。由國民政府分飭遵照。」【注15】
會上決議汪政府承認1937年11月19日以前舊國民政府的法令，並以此為基礎陸續進行修訂，以符合各地的現狀。依據此一標準，相關法令為汪政府置肯否的情況，示意如下：
（1）原國民政府舊法經汪政府承認而續予修訂，可舉〈參謀本部組織法〉的修正為例：
「鈔軍事委員會辦公廳原公函：
逕啟者：本會據參謀本部呈稱：查〈參謀本部〉組織法，現係沿用民國二十四年八月九日修正公布者。惟依現行〈軍事委員會組織法〉及為應付特別環境，尚應重加修正，以期適合現行法規，……」【注16】
（2）中華民國臨時政府時期的法令不為汪政府承認，可舉河南省司法終審權的定性為例，由梅思平領銜提出的審查意見認為：
「華北政務委員會呈請變更河南高等法院訴訟事件程序，似難照准，……
（一）查國府還都，一切法令，以適用民國二十六年十一月十九日以前施行者為準則，此不獨河南一省為然，即最高法院華北分院所管轄之區域，亦應一律適用中央法令。其臨時政府時代之法令，早經失效，自無繼續沿用之餘地。」【注17】
案經民國30年（1941）2月27日中央政治委員會第38次會議決議：「照審查意見通過。」【注18】，汪政府明快表示不承認中華民國臨時政府時期所頒布的法律。
3、因中日戰亂導致原國民政府頒定的法典有所散佚：
法典散佚是汪政府面臨的第三個問題。由於汪兆銘倉促出走河內，加以和平區新遭戰禍重創，各種法律條款的文本在和平區內自是難得保存全編，對於司法審判工作有著不小的阻礙。司法院的1則呈文很貼切地揭露了其困窘：
「鈔司法院原呈。查本院成立，事務逐漸推進，惟事變以還，法典散佚，即或偶有舊章可尋，每多不適現情之處，前司法院本有法規研究委員會之設，自非恢復組織，集羣策羣力之謀，不足以收眾擎易舉之效，而奠事半功倍之基。法規尤貴專精，適用方無扞格。」【注19】
為此，汪政府陸續編列經費專款印製法規大全【注20】，在司法行政部設置編纂4～6人纂修現行法律【注21】，以及蒐集各機關頒行之單行章則【注22】，俾使各地能有典章明文可資遵循。
在法制體系的理論面上，汪政府雖面臨著憲法未定、舊法適用、法典散佚這三項基本問題，但通過設置憲政實施委員會、限時承認舊法以及印發法典等措施，問題多少獲得了適度的彌補。相較之下，更形複雜的是法律審議的實務面，汪政府真正的立法權並非掌握在立法院的話，那麼，以中央政治委員會為中心去制訂、修訂、廢止各項法律案的機制和流程其真正面貌究竟又是如何？
【注1】盧艷香，《中國國民黨中政會研究》，社會科學文獻出版社，2016年，第3頁。
【注2】李寶明，《“國家化”名義下的“私屬化”：蔣介石對國民革命軍的控制研究》，社會科學文獻出版社，2010年，第19頁～第20頁。
【注3】李寶明，《“國家化”名義下的“私屬化”：蔣介石對國民革命軍的控制研究》，第21頁。
【注4】李寶明，《“國家化”名義下的“私屬化”：蔣介石對國民革命軍的控制研究》，第43頁。
【注5】劉維開，〈訓政前期的黨政關係(1928-1937)──以中央政治會議為中心的探討〉，文存：《國立政治大學歷史學報》第24期，2005年11月，第120頁～第121頁。
【注6】張明偉《憲政下的訓政》，元照，2017年，第166頁：「國民會議於1931年5月5日至17日在南京中央大學大禮堂召開，其間於5月12日三讀通過由王寵惠等十一人所起草的中華民國訓政時期約法草案，並決定同年6月1日公布中華民國訓政時期約法，該約法並自公布日生效。……其中約法第30條：「訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之。」之規定，……明確規定了國民黨中央對國家的絕對統治權與國民黨一黨專政的政府體制」。
【注7】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽國民政府公報》，江蘇古籍出版社，1991年，第1冊，國民政府公報第一號，政綱，第3頁。
【注8】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第1冊，第7頁：「實施憲政為國民政府還都後之大政方針，應由行政院長會同立法、司法、監察、考試各院長、副院長及內政部長，妥擬〈憲政實施委員會組織條例〉，並延聘賢達、任用能貟共襄大業案。決議：通過。由國民政府以命令發表。」。
【注9】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第3冊，第4頁～第5頁：「九、主席報告：據內政專門委員會呈送〈憲政實施前內政設計大綱方案〉，請鑒核實施一案，已轉送憲政實施委員會參考採納。」。
【注10】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第3冊，第66頁：「六、主席報告：憲政實施委員會全體會議經過，並函請國民政府明令公布以三十年一月一日召集國民大會。」。
【注11】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第4冊，第151頁～第152頁：「抄憲政實施委員會原函。案查國民大會定於民國三十年一月一日召集開會，前經本會委員長提請中央政治委員會第二十次會議通過在案，茲查本年十二月二十三日本會第四次常務會議討論事項第二案：主席交議：「前本會第二次全體會議議決：定於民國三十年一月一日召開國民代表大會，因憲法草案分組審議至最近始告結束，尚待第三次全體會議彙集討論，原定召開國民大會日期，現已迫促，勢難如期舉行，應如何處理案。」當經決議：「國民代表大會，延期至民國三十年三月三十一日以前召開，報告本會第三次全體會議，並先呈請國民政府宣布延期。」紀錄在卷，據此，相應錄案函請查照轉陳為荷。此致中央政治委員會秘書廳。秘書長李聖五。」。
【注12】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第4冊，第126頁：「一、主席交議：秘書廳案呈，准憲政實施委員會秘書處函知，該會第四次常務會議通過延期召開國民代表大會一案，提請公決案。決議：由憲政實施委員會於民國三十年一月十日舉行第三次全體會議議定召開國民代表大會日期，再行呈請國民政府公布。」。
【注13】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第4冊，第233頁～第234頁：「五、主席報告：秘書廳案呈，准憲政實施委員會秘書處及國民政府文官處先後函知，為憲政實施委員會第三次全體會議決議，國民大會召集日期俟審議憲法草案總報告提出會第四次全體會議後，再行擬定一案，業經陳奉國民政府准予備案；暨是次會議，討論分別延攬各省區當選國民代表為該會名譽專門委員一案，決議：「（一）呈請國民政府通令各省政府公告各當選代表，隨帶證明文件，來京逕到憲政實施委員會報到。（二）各代表證明文件，經本會常務委員會審查無異議後，即由本會延聘為本會名譽專門委員。（三）名譽專門委員之工作，由本會常務委員商訂實行，並按月各送致旅費。」等語，亦經陳奉府令分飭行政院及華北政務委員會轉飭遵辦具報。」。
【注14】中國第二歷史檔案館（編），《立法院公報》，南京出版社，1989年，第37冊，第70頁～第72頁。
【注15】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第1冊，第65頁～第66頁。
【注16】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第1冊，第225頁。
【注17】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第4冊，第396頁～第397頁。
【注18】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第4冊，第340頁。
【注19】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，冊2，頁77。
【注20】中國第二歷史檔案館（編），《汪偽中央政治委員會暨最高國防會議會議錄》，第2冊，第349頁、第414頁～第417頁。
【注21】中國第二歷史檔案館（編），《立法院公報》，第35冊，第444頁，1940年6月25日立法院修正通過、7月8日公布「司法行政部組織法」第17條：「司法行政部得設編纂四人至六人纂修現行法律、編譯現行司法法令及有關法律之圖書」。
【注22】中國第二歷史檔案館（編），《立法院公報》，第36冊，第499頁，1940年10月14日「國民政府文官處函為本處擬蒐集各機關頒行之單行章則（經國府公布者除外）暨職員名錄檢附職員調查表式一份函請查照分別辦理見復由」。
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